Blaupause für einen Kurswechsel in der EU-Agrarpolitik

Die EU-Agrarpolitik steht unter Druck: Subventionen übersteigen oft den Nutzen, die Umweltkosten steigen – marktwirtschaftliche Instrumente könnten Landwirtschaft und Klima in Einklang bringen.

Die Landwirtschaft produziert Lebensmittel und deren Rohstoffe, Futtermittel sowie Biomasse für Energie. Gleichzeitig belastet sie Umwelt und Klima erheblich. Hauptursachen sind vor allem die Tierhaltung sowie der Einsatz von mineralischem Dünger und chemischen Pflanzenschutzmitteln. In vielen EU-Mitgliedstaaten übersteigen die Umweltkosten inzwischen den wirtschaftlichen Wert der landwirtschaftlichen Produktion.

Für Deutschland werden die Schäden auf rund 43 Prozent des Produktionswerts geschätzt. Solange diese Kosten nicht systematisch in wirtschaftliche Entscheidungen einfließen, bleiben politische Steuerungsversuche unzureichend. 

Ein teures System, das Umwelt- und Klimaziele verfehlt

Die zentrale politische Steuerungsstruktur der europäischen Landwirtschaft ist die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP). Sie basiert vor allem auf Subventionen und kleinteiligen Regulierungsvorgaben für einzelne Betriebe. Dieses System ist bürokratisch, teuer und im Hinblick auf Umwelt- und Klimaziele kaum wirksam.

Rund 31 Prozent des EU-Haushalts – etwa 55,6 Milliarden Euro im Jahr 2024 – fließen in den Agrarsektor. Seit der Jahrtausendwende summieren sich die Ausgaben auf rund 1,4 Billionen Euro. Trotz dieser enormen Summen gibt es kaum Fortschritte beim Schutz der Biodiversität, der Wasserqualität oder der wirtschaftlichen Stabilität vieler landwirtschaftlicher Betriebe. Landwirte stehen unter erheblichem wirtschaftlichem und psychischem Druck. Sie gehören angesichts des sich abzeichnenden Nachwuchsmangels bald selbst zu einer aussterbenden Art.

Angesichts angespannter öffentlicher Haushalte und sich wandelnder globaler Rahmenbedingungen wird es zunehmend schwieriger, die bestehende Subventionsstruktur der GAP zu rechtfertigen.

Umweltkosten bleiben weitgehend unbeachtet

Im Unterschied zu den Sektoren Industrie, Verkehr oder Gebäude werden die Emissionen der Landwirtschaft bislang kaum systematisch bepreist. Diese Sonderrolle macht die europäische Klimapolitik weniger effizient und trägt dazu bei, dass Umwelt- und Biodiversitätsziele regelmäßig verfehlt werden. Die Treibhausgasemissionen der Landwirtschaft sind seit 2005 lediglich um sieben Prozent gesunken, aktuell verursacht der Sektor etwa 12 Prozent der EU-Treibhausgasemissionen. Ohne grundlegende Änderungen in der Agrarpolitik werden die Klimaziele für 2030 kaum erreichbar sein.

Die meisten landwirtschaftlichen Emissionen entstehen nicht durch Energieverbrauch, sondern durch Methanemissionen aus der Tierhaltung sowie Lachgasemissionen aus der Stickstoffdüngung; Nitratüberschüsse verschmutzen Flüsse, Seen und Grundwasser. Rückstände von Pflanzenschutzmitteln schädigen die Bodenbiologie, breiten sich über weite Distanzen aus und tragen zum Rückgang vieler Insekten- und Vogelarten in Agrarlandschaften bei.

Ökonomisch betrachtet handelt es sich um klassische externe Kosten: Schäden für Umwelt und Gesellschaft, die im Marktpreis landwirtschaftlicher Produkte nicht berücksichtigt werden.

Marktmechanismen als Alternative

Eine neue Studie des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung (WIFO) im Auftrag der Umweltorganisation nature solidarity schlägt deshalb einen grundlegenden ordnungspolitischen Neustart der europäischen Agrarpolitik vor. Ziel ist es, Umwelt- und Klimaschäden wirksamer zu reduzieren, öffentliche Haushalte zu entlasten und gleichzeitig faire Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.

Statt immer neuer Subventionsprogramme und kleinteiliger Vorschriften sollen Umweltkosten marktwirtschaftlich systematisch nach dem „polluter pays principle“ in wirtschaftliche Entscheidungen integriert werden.

Konkret schlagen die Autoren mehrere Emissionshandelssysteme für zentrale Umweltbelastungen der Landwirtschaft vor. Anders als klassische Regulierung würde ein solches System keine einzelnen Produktionsmethoden vorschreiben. Stattdessen würde lediglich eine Gesamtmenge zulässiger Emissionen festgelegt.

Landwirtschaftliche Betriebe müssten für ihre Emissionen handelbare Zertifikate vorweisen. Vorgesehen sind drei zentrale Bereiche: Methan- und CO₂-Emissionen aus der Tierhaltung, Lachgasemissionen aus der Stickstoffdüngung sowie der Einsatz chemischer Pflanzenschutzmittel.

Für jeden dieser Bereiche würde die EU einen Reduktionspfad festlegen. Innerhalb dieses Rahmens könnten Betriebe selbst entscheiden, ob sie Emissionen reduzieren oder Zertifikate erwerben.

Der Vorteil eines solchen Systems liegt in seiner Effizienz: Emissionen werden dort reduziert, wo dies wirtschaftlich am günstigsten möglich ist. Gleichzeitig entstehen Anreize für Innovationen – etwa für neue Produktionsmethoden, Technologien oder Managementstrategien. Die administrative Umsetzung ist vergleichsweise einfach. Viele Emissionen lassen sich auf Grundlage vorhandener Daten – etwa Tierbeständen, Düngermengen oder eingesetzten Pflanzenschutzmitteln[1] – berechnen.

Übergang muss politisch und sozial begleitet werden

Ein solcher Systemwechsel würde jedoch nicht ohne politische Begleitmaßnahmen funktionieren.

Die Einführung einer Emissionsbepreisung würde kurzfristig zu höheren Produktionskosten führen. Notwendig wären daher Beratungs- und Qualifizierungsprogramme für landwirtschaftliche Betriebe sowie zeitlich befristete Unterstützungsmaßnahmen während der Übergangsphase.

Verbraucher mit niedrigen Einkommen müssten mittels einer „Öko-Dividende“ präventiv entlastet werden, indem die Einnahmen aus Agrar-Import-Steuern, Zertifikaten und eingesparten Subventionsmilliarden pro Kopf oder sozial gestaffelt zurückgegeben würden.

Damit EU-Landwirte im internationalen Wettbewerb nicht durch die neue Emissionsbepreisung benachteiligt werden, braucht es einen spezifischen Ausgleich an den EU-Außengrenzen. Es gibt verschiedene Möglichkeiten wie etwa den bereits existierenden Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) für bestimmte Industriegüter und Strom, der jedoch verschiedene Mängel aufweist und daher weiterentwickelt werden muss.

Ziel ist es, die zusätzlichen Kosten aus der Emissionsbepreisung innerhalb der EU im Handel mit Drittstaaten auszugleichen.

Überfällige Reformdebatte 

Die bisher bekannten Reformvorschläge der Europäischen Kommission für die nächste Förderperiode der Gemeinsamen Agrarpolitik gehen kaum in diese Richtung. Marktbasierte Instrumente spielen darin nur eine geringe Rolle. Stattdessen bleibt es weitgehend beim bisherigen unzureichenden Instrumentenmix aus Subventionen, Förderprogrammen und regulatorischen Vorgaben. Doch der Druck, Umwelt- und Klimaziele zu erreichen, wird weiter steigen, ebenso der Druck auf die öffentlichen Haushalte in den Mitgliedstaaten.

Eine konsequente Integration von Marktmechanismen könnte einen biodiversitätsfreundlichen und klimaresilienten Agrarsektor schaffen - eine zentrale Voraussetzung für die langfristige, auch sozial faire Ernährungssicherheit in Europa.

Die entscheidende Frage ist daher längst nicht mehr, ob sich die europäische Agrarpolitik verändern muss – sondern wie schnell und wie grundlegend dieser Wandel erfolgt.

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