![\"\"](\"https://makroskop-assets.fra1.digitaloceanspaces.com/wp/web/app/uploads/2017/11/Teilhabegesetz3.png\")
Zur Erinnerung: In Teil 1 dieser Artikelserie wurde erklärt, was Fallsteuerung heißt: Nämlich alle Methoden, mit denen Sozialverwaltungen die Unterstützungsbedarfe von Bürgern feststellen. Auf dieser Grundlage werden die Entscheidungen über notwendige Hilfen getroffen. Ein wesentliches Instrument der Verwaltung ist dabei die regelmäßige Planung und Überprüfung der Hilfen, was in der Hilfe für behinderte Menschen Teilhabeplanung genannt wird.
\nWarum das wichtig ist? Mit der Fallsteuerung wird immer auch Einfluss auf die Gesamtzahl der Personen, die soziale Leistungen erhalten, oder den Umfang der Leistungen genommen.
\nFür den Bereich der Fallsteuerung ergeben sich mit dem neuen Bundesteilhabegesetz – für das Andrea Nahles verantwortlich zeichnet – zwei wesentliche Veränderungen: Zum einen wurden die gesetzlichen Vorgaben für das Verfahren der Teilhabeplanung deutlich ausgeweitet. Bisher gab das Gesetz lediglich vor, dass eine Teilhabeplanung durchzuführen sei. Eine Ausarbeitung, an welchen Maßstäben diese sich orientieren und welche Inhalte sie haben sollte, oblag den zuständigen Verwaltungen oder Sozialversicherungsträgern. Sie mussten ihre Verfahren allerdings untereinander abstimmen und hierzu „gemeinsame Empfehlungen“ nach dem bisherigen § 13 SGB IX erarbeiten.
\n
Im neuen SGB IX gibt es insgesamt 10 Paragraphen, die in diversen Ziffern sehr detailliert vorgeben, auf welchen Grundlagen ein Teilhabeplan zu erstellen ist, und welche Inhalte ein solcher haben soll. Die Paragraphen und deren Überschriften sind im obenstehendem Kasten wiedergegeben. Dies vermittelt vielleicht einen kleinen Eindruck des nun eng gesetzten Rahmens.
\nZwar beruhen die neuen gesetzlichen Vorgaben zum Teil auf den bisherigen gemeinsamen Empfehlungen. Allerdings wurden sie deutlich ausgeweitet, was voraussichtlich zu einem höheren Zeitaufwand in der Fallbearbeitung führt. Vor allem aber wird der Handlungs- oder Ermessensspielraum der Verwaltungen eingeschränkt. Eine zukünftige Weiterentwicklung und Anpassung aus der Praxis heraus ist sehr schwer, da sie eine Änderung des Gesetzes erfordern würde.
\nDie zweite wesentliche Veränderung ist die neue gesetzliche Vorgabe, dass die Beurteilung von Unterstützungs- oder Eingliederungsbedarfen anhand \"standardisierter Verfahren\" erfolgen soll. Dahinter steckt zum einen die Idee, dass Menschen mit gleichen Beeinträchtigungen überall in Deutschland die gleiche Unterstützung erfahren sollen. Zum anderen soll eine Standardisierung zu einer objektiveren und besseren Beurteilung führen. Die bisherigen Verfahren gelten als zu subjektiv und dies gilt wiederum vor dem Hintergrund der Sparziele als schlecht.
\nDoch war es wirklich so, dass die bisherigen Beurteilungen schlecht waren? Gingen die nach den bisherigen Verfahren bewilligten Hilfen über den Bedarf hinaus? Und ist es möglich, alle betroffenen Menschen in ihrer Individualität anhand standardisierter Maßstäbe zu beurteilen?
\nSpeziell den öffentlichen Trägern der Eingliederungshilfe (je nach Bundesland Verwaltungen auf Landesebene oder kommunaler Ebene) wird zusätzlich vorgegeben, dass sich deren \"standardisierte Verfahren\" an der \"Internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit\" – kurz ICF – orientieren soll.
\nDie ICF wurde von der Weltgesundheitsorganisation entwickelt. Deren Ziel ist, eine einheitliche Sprache für die Beschreibung von gesundheitlichen Beeinträchtigungen und deren Folgen zu finden.
\nDazu verwendet die ICF fest definierte „Vokabeln“, die eine Beeinträchtigung beschreiben, sogenannte \"Items\". Insgesamt umfasst die ICF 1.424 Items, die mit Ziffern klassifiziert werden.
\nJedes Item kann mit sechs Merkmalen verknüpft werden, die Ausprägungen oder Auswirkungen der Einschränkungen beschreiben. Damit wird dargestellt ob sich die Einschränkungen auf die Körperstruktur oder die Körperfunktionen beziehen, ob Wechselwirkungen mit der Umwelt bestehen, ob sie die Leistungsfähigkeit, die tatsächliche Leistung, eigene Aktivitäten oder die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben einschränken. Für die Merkmale werden Buchstaben vergeben.
\nIn der Kombination von Items und Merkmalen ergibt sich so ein äußerst umfassender Katalog für die Klassifikation von Behinderungen, der für die Gestaltung praktikabler Verwaltungsverfahren allerdings viel zu umfassend ist.
\nDeshalb verwenden in Modellprojekten entwickelte standardisierte Verfahren, die auf der ICF basieren, nur eine Auswahl von Items, die dann \"Core-Sets\" genannt werden. Der in Hessen entwickelte \"Integrierte Teilhabeplan\" verwendet zum Beispiel lediglich 46 Items, die in drei Bereiche gegliedert sind. Im Vergleich zur ICF bietet er somit nur eine sehr viel gröbere Beschreibung der Beeinträchtigungen und ihrer Folgen.
\nThomas Schmitt-Schäfer und Eva Maria Keßler kritisieren in einem Beitrag in den NDV[1]:
\n\n„Auf welcher Grundlage es zu einer Auswahl dieser Items gekommen ist und wie diese den drei genannten Bereichen zugeordnet wurden, ist nicht bekannt. Entsprechende Erläuterungen und Hinweise fehlen in den vorliegenden Beschreibungen […]. Darüber hinaus werden einzelne Items unterschiedlicher Komponenten der ICF miteinander vermengt.“
Weiter stellen sie dar:
\n\n„In den meisten Instrumenten bleibt unklar, unter welchem Blickwinkel eine Einschätzung der einzelnen Items vorgenommen werden soll. […]. Es bleibt somit auch für die auszufüllenden Personen unklar, was beschrieben werden soll, und umso mehr für die Leser des Bogens.“
Und sie verweisen darauf, dass in der ICF selbst betont wird, dass diese zwar detailliert vorliegende Beeinträchtigungen definiert, dass sich hieraus aber kein Grad einer Beeinträchtigung der Teilhabe ableiten lässt. Das bedeutet, dass mit einem solchen Instrument zwar Behinderungen oder Beeinträchtigungen in einer einheitlichen Weise definiert werden können. Es ist jedoch nicht gesagt, dass sich hieraus für jeden Einzelfall Art und Umfang der notwendigen Unterstützung ableiten lassen. Was der oder die Einzelne braucht, ist und bleibt individuell.
\nCore-Sets auf Basis der ICF scheinen laut Thomas Schmitt-Schäfer und Eva Maria Keßler
\n\n„wenig geeignet, die Komplexität der Lebenswirklichkeit von Menschen mit einem Gesundheitsproblem adäquat abzubilden. Dabei ist besonders problematisch, dass durch die standardisierte Abfrage des Core-Sets und der Beurteilungsmerkmale der Anschein einer objektiven, belastbaren Bedarfsermittlung unter Anwendung der ICF entstanden ist.“
So wird also zukünftig von den Verwaltungen die Umsetzung von Verfahren gefordert, die eine Objektivität eher vorgaukeln und deren Nutzen zweifelhaft ist. Ein gegebenenfalls steigender Verwaltungsaufwand muss von dem vorhandenen Personal aufgefangen werden, da das Personal in Verwaltungen und den sozialen Diensten kaum aufgestockt werden wird.
\nLetztes Jahr hatte ich das Vergnügen, auf einer Stelle im sozialen Dienst einer großen Einrichtung der Behindertenhilfe zu hospitieren, die ich selbst vor 25 Jahren inne hatte. Der Zeitanteil, den die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für Berichtswesen und Dokumentation aufwenden, hat sich in diesem Zeitraum aufgrund der stetig gewachsenen Anforderungen nahezu verdoppelt. Die Beurteilungen sind zwar umfangreicher geworden, im Ergebnis kommen sie aber nicht zu anderen Aussagen als frühere Beurteilungen.
\nMit den Neureglungen im SGB IX wird diese Entwicklung fortgesetzt.
\nUnter \"Finanzsteuerung\" fallen alle Methoden, die die Verwaltung verwendet, um Einfluss auf das Angebot an sozialen Hilfen und die hierfür notwendigen Ausgaben zu nehmen. Das Kernelement sind öffentlich-rechtliche Verträge, über die künstliche Anbietermärkte geschaffen und die Preisgestaltung reglementiert werden.
\nAuch der gesetzliche Rahmen für die Finanzsteuerung in der Eingliederungshilfe wird durch das neue SGB IX deutlich verändert.
\nSo wurde vom Gesetz bislang gefordert, dass in den Verträgen mit Leistungsanbietern Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen beschrieben und die Vergütungen nach Leistungsbereichen gegliedert werden sollen. Zudem war vertraglich zu vereinbaren, auf welchem Wege die Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen nachzuweisen ist.
\nIm neuen SGB IX werden diese notwendigen Bestandteile noch etwas weiter untergliedert. Neu aufgenommen wurde die Vorgabe, dass in den Verträgen zukünftig beschrieben werden soll, wann eine Leistung als \"wirksam\" angesehen wird.
\nDahinter versteckt sich der Vorwurf, dass es in der Vergangenheit unwirksame – und damit auch unwirtschaftliche – Hilfen gegeben hätte. Dies beruht aber letztlich nur auf einem Verdacht, der nicht erhärtet werden kann, weil bisher keine Einigkeit darüber hergestellt werden konnte, wann eine Hilfe denn wirksam ist. Wer bestimmt, was wirksam ist? Aus wessen Sicht wird dies definiert? Ist eine Hilfe wirksam, wenn ein Mensch mit Behinderung nur satt und sauber ist? Wenn er einmal pro Woche etwas unternimmt? Wenn er jeden Tag zur Arbeit geht? Wenn er ein Leben führt wie ein nicht-behinderter Mensch? Wer sollte festlegen, wie das möglicherweise angestrebte Leben eines nicht-behinderten Menschen aussieht? Definieren die Verwaltung, die Einrichtungen oder der behinderte Mensch selbst, ob eine Unterstützung die beabsichtigte Wirkung hatte?
\nDiese Fragen werden auch dann schwer zu klären sein, wenn das Gesetz fordert, hierüber eine vertragliche Vereinbarung zu treffen. Zwar könnte man in die Vereinbarung aufnehmen, dass die Betroffenen selbst die Wirksamkeit beurteilen sollen. In Modellprojekten wurden solche Verfahren durchaus erfolgreich erprobt. Doch sie gelten als zu subjektiv. Dies ist nicht mit dem gesetzlichen Anspruch vereinbar, Unterstützungsbedarfe möglichst objektiv anhand standardisierter Verfahren zu bemessen.
\nSo wird die Suche nach Verfahren und deren Umsetzung die Verwaltungen sowie die Einrichtungen und Dienste noch etwas beschäftigen. Dabei ist fraglich, ob dies tatsächlich zu wirtschaftlicheren oder \"wirksameren\" Leistungen führt.
\nAuch die zweite wesentliche Änderung bei den gesetzlichen Vorgaben für die \"Finanzsteuerung\" ist kritisch zu bewerten. Sie droht die Vergütungsverhandlungen zwischen Verwaltungen und Leistungsanbietern deutlich zu erschweren. Den öffentlichen Verwaltungen wird nun vorgeschrieben, einen im Gesetz so benannten \"externen Vergleich\" der Vergütungen durchzuführen.
\nNatürlich haben die Verwaltungen auch schon in der Vergangenheit \"Preisvergleiche\" durchgeführt. Kaum etwas im Bereich öffentlicher Finanzierungen ist so transparent, wie die Vergütungen sozialer Dienste. Den Verwaltungen liegen von jeder Einrichtung detaillierte Kostenrechnungen vor. Diese werden in Datenbanken erfasst und einzelne Kostenpositionen wie zum Beispiel Personalkosten, Gebäudekosten oder Verpflegungskosten aller Anbieter lassen sich detailliert auswerten und vergleichen. Nur war der Preis bisher nicht das alleinige Kriterium für die Beauftragung.
\nZukünftig gelten teurere Anbieter per Gesetz als \"nicht mehr geeignet\". § 124 Abs. 1 SGB IX gibt nun vor:
\n\n„[…] Geeignet ist ein externer Leistungserbringer, der […] die Leistungen wirtschaftlich und sparsam erbringen kann. Die durch den Leistungserbringer geforderte Vergütung ist wirtschaftlich angemessen, wenn sie im Vergleich mit der Vergütung vergleichbarer Leistungserbringer im unteren Drittel liegt (externer Vergleich). Liegt die geforderte Vergütung oberhalb des unteren Drittels, kann sie wirtschaftlich angemessen sein, sofern sie nachvollziehbar auf einem höheren Aufwand des Leistungserbringers beruht und wirtschaftlicher Betriebsführung entspricht. […] Die Bezahlung tariflich vereinbarter Vergütungen […] kann dabei nicht als unwirtschaftlich abgelehnt werden, soweit die Vergütung aus diesem Grunde oberhalb des unteren Drittels liegt.“
Das Bundessozialministerium hat seinen Gesetzentwurf selbst mit dem Hinweis gelobt, man hätte mit dieser Regelung sichergestellt, dass die sozialen Einrichtungen und Dienste ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auch zukünftig tarifgerecht entlohnen.
\nHat man das? Oder ist dies ebenso eine Nebelkerze wie der angeblich gleiche Lohn für Leiharbeiter?
\nEs sei darauf hingewiesen, dass bisher in allen Leistungs- und Vergütungsverträgen im Sozialbereich eine Tarifbindung von Leistungsanbietern berücksichtigt wurde. Dies führt aber nicht zur Sicherung des Tarifniveaus, wie die Vergangenheit gezeigt hat.
\nJeder Leistungsanbieter kalkuliert seine Vergütung auf Grundlage der geltenden Verträge und legt die Kalkulation der Sozialverwaltung zur Prüfung vor. Bisher prüfte die Verwaltung die Kalkulation auf Richtigkeit und Plausibilität. Wenn ihr etwas nicht plausibel erschien, mussten die Kostenansätze begründet oder verändert werden.
\nZukünftig gelten die Kalkulationen von zwei Dritteln aller Leistungsanbieter per Gesetz als nicht plausibel. Die zwei Drittel der Leistungsanbieter, deren \"Preis\" über dem unteren Drittel liegt, müssen aufgefordert werden, einen höheren Aufwand zu begründen. Wenn der höhere \"Preis\" darauf zurückzuführen ist, dass das Personal tarifgerecht vergütet wird, gilt der Preis als angemessen und der Anbieter als geeignet.
\nAls fachfremder aber wirtschaftlich denkender Mensch könnte man auf die Idee kommen, dass dies gar nicht so schlecht ist. Wenn Sie ihr Auto in die Inspektion geben wollen, holen Sie vielleicht auch erst einmal verschiedene Angebote ein, vielleicht hat Ihr Automobilclub eine Vergleichsliste. Sie ziehen das günstigste Drittel der Anbieter in die engere Auswahl und lassen sich von den teureren begründen, warum die teurer sind, vielleicht sind die ja auch besser…
\nEs gibt allerdings einen entscheidenden Unterschied: Die Autowerkstatt darf frei kalkulieren und legt ihre Kalkulation in der Regel nicht offen. Der Anbieter einer sozialen Leistung darf das nicht. Er muss sich an ein durch den Leistungs- und Vergütungsvertrag fest vorgegebenes Kalkulationsmuster halten, seine Preisgestaltung ist zu 100% transparent. Die Vergütungen gliedern sich meist in Personalkosten, Gebäude- oder Investitionskosten und andere Sachkosten. In der Regel sind feste Personalschlüssel sowie notwendige Qualifikationen des Personals und sich daraus ableitende Tarifgruppen vorgegeben. Die Gebäudekosten sind regional unterschiedlich und für Sachkosten – wie Verpflegung oder pädagogisches Material – werden meist Obergrenzen oder Pauschalen festgelegt. Der \"Preis\" ist kostendeckend kalkuliert, Gewinnaufschläge oder ähnliches dürfen nicht berücksichtigt werden. \"Preisdifferenzen\" zwischen den Leistungsanbietern ergeben sich daher meist aus unterschiedlichen Tarifverträgen oder von der Lage abhängigen unterschiedlichen Gebäudekosten. So begründete Differenzen können kaum aufgehoben werden.
\nDie neue gesetzliche Vorgabe, dass zwei Drittel der Leistungsanbieter eine ohnehin vollkommen transparente und nachvollziehbare \"Preisdifferenz\" begründen müssen, bringt im Vergleich zur bisherigen Praxis keine Verbesserung. Im schlechtesten Fall wird sie den schon bestehenden ruinösen Preiswettbewerb sozialer Dienste verschärfen, bestenfalls wird sie für die \"Finanzsteuerung\" schlicht wirkungslos sein.
\nWenn die hier geäußerte Kritik berechtigt und die Einschätzung zu den Auswirkungen der Reformbemühungen zutreffen, stellt sich die Frage, warum die Sozialgesetze geändert wurden.
\nLesen Sie im dritten Teil, welche Veränderungen für die Jugendhilfe geplant sind, bevor sich der vierte und letzte Teil mit den Zielen der Reformen auseinandersetzt.
\n