Sozialabbau in Deutschland – meist wird er in einem Atemzug mit Hartz IV, Renten- oder Leistungskürzungen in der Krankenversicherung genannt. Auch die im Zuge der Agenda 2010 massiv zusammengestrichene Absicherung bei Erwerbsunfähigkeit und die untragbaren Zustände in der Pflege tauchen immer wieder in der öffentlichen Debatte auf.
\nAndere Bereiche des Sozialwesens liegen im Dunkel der Berichterstattung. Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit werden in der Jugendhilfe Reformen umgesetzt oder vorbereitet. Ziel: Unter dem Deckmantel der angeblichen Verbesserung von Leistungen Ausgaben zu senken oder zu begrenzen – auf Deutsch: Abbau von Leistungen.
\nUm Ausgaben in der Jugend- oder Eingliederungshilfe zu senken, gibt es zwei wesentliche Ansatzpunkte. Entweder wird versucht, die Zahl der Personen, die soziale Leistungen erhalten, zu verringern oder deren Umfang zu verkleinern. Im Fachjargon heißt das ‚Fallsteuerung‘. Der zweite Ansatzpunkt soll die Kosten für die ausführenden Dienste der freien Wohlfahrtspflege und privaten Anbieter – das heißt den auszuhandelnden ‚Preis pro Fall‘ – senken. Nett verpackt in ‚Angebots- oder Finanzsteuerung‘.
\nDie Zahl der Personen zu reduzieren, die einen Anspruch auf soziale Leistungen haben (Leistungsberechtigte), ist nicht ganz einfach. Schließlich sind in den Sozialgesetzen Ansprüche betroffener Bürger definiert. Wenn eine im Gesetz beschriebene Notlage oder Hilfebedürftigkeit eintritt, muss die Sozialverwaltung handeln. Damit entsteht ein ‚Fall‘. Wann und in welchem Umfang eine Notlage oder Hilfebedürftigkeit eintritt, ist von vielen Faktoren abhängig und schwer vorhersehbar. Dabei sind die Faktoren (z.B. Krankheit oder schwierige Lebenslagen) von der Sozialverwaltung selbst nur bedingt beeinflussbar. Um Ausgaben dennoch beeinflussen zu können, sucht man nach Möglichkeiten im eigenen Einflussbereich.
\nSchon vor einigen Jahren entwickelte sich die Auffassung, dass Anbieter von Betreuungs- oder Jugendhilfeleistungen die Bedarfe von Hilfebedürftigen beeinflussen. Sie würden sich selbst ihre ‚Fälle‘ schaffen. Dabei konnte eine soziale Einrichtung noch nie selbst darüber entscheiden, ob eine Hilfe –und wenn ja, welche – durchgeführt wird. Gegenüber der Verwaltung als Auftraggeber müssen sie regelmäßig über Entwicklungen und Ergebnisse berichten. Denn bei ihr liegt die Entscheidung, ob Hilfe überhaupt bewilligt wird.
\nAber Einrichtungen und Dienste haben einen intensiveren Kontakt zu den unterstützten Personen und so eine andere Basis für die Beurteilung eines Falles. Nicht zuletzt deshalb galten Verwaltung und soziale Einrichtung einst als Partner, die fachliche Beurteilung erfolgte gemeinsam.
\nDoch weil man der Auffassung ist, dass Einrichtungen und Dienste einen zu großen Einfluss auf die Beurteilung hätten, wurde und wird die Beurteilungsmacht immer weiter auf die Seite der Verwaltung verlagert. Das Verhältnis wandelte sich zu einem von Auftraggebern und Auftragnehmern.
\nEine andere These war, dass die Hilfen möglicherweise umfassender seien als nötig, dass man also mit weniger intensiven Hilfen die gleichen Ergebnisse erreichen könne. Die Verwaltungen sollten dies stärker prüfen und die Qualität ihrer eigenen Fallbeurteilungen verbessern, die Leistungen ‚passgenauer‘ werden. Die dahinterstehenden Verwaltungsverfahren nennt man in der Jugendhilfe ‚Hilfeplanung‘ und in der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen ‚Teilhabeplanung‘.
\nDabei ist man in der sozialen Arbeit schon immer planvoll vorgegangen.
\nSo lange ich beruflich zurückdenken kann (d.h. bis Ende der 80er Jahre), ist in der Jugendhilfe der allgemeine soziale Dienst für die Beurteilung von Fällen und als persönlicher Ansprechpartner der Familien für die ‚Fallsteuerung‘ zuständig. Man verfügt über umfassende, von Praxis und Hochschulen gemeinsam entwickelte Instrumente zur sozialpädagogischen Diagnose und Beurteilung, bei denen die Erfahrung der Sozialarbeiter eine wichtige Rolle spielt. Das Instrument der Hilfeplanung ist hier seit langem fest verankert.
\nMit Einführung des SGB II – auch Hartz IV genannt – wurde das Fallmanagement in der Arbeitslosenhilfe eingeführt. Kern dieser Methode ist, dass Hilfesuchende einem persönlichen Ansprechpartner in der Verwaltung zugewiesen werden, dem die Aufgabe zukommt, den Unterstützungsbedarf festzustellen und notwendige Unterstützungen zu koordinieren. Dabei sollen neben Hilfsangeboten auch vorhandene soziale Strukturen – wie Schule, Nachbarschaft oder Familie – und die Möglichkeiten zur Selbsthilfe genutzt werden. Was die Verwaltung und was der Leistungsberechtigte selbst für die berufliche Eingliederung tun sollen, wird zwischen beiden schriftlich vereinbart. Umschrieben wird dieser Ansatz mit ‚Fördern und Fordern‘.
\nWenige Jahre später wurden diese Methoden auf die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen übertragen. Die Verwaltungen sollen die Unterstützungsbedarfe nun auf Grundlage von eigenen Beurteilungen oder Gutachten feststellen und die Förderung der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben planen. Dabei sollen Selbsthilfepotenziale gestärkt oder, wenn möglich, Regelangebote – wie Schulen oder Vereine – stärker genutzt werden. Der gemeinsam aufgestellte sogenannte ‚Teilhabeplan‘ ist Grundlage für jede Bewilligung von Leistungen.
\nEinrichtungen und Dienste der freien und gemeinnützigen Wohlfahrtspflege sind die zentrale Stütze des Sozialsystems. Sie stellen den weitaus größten Teil der sozialen Angebote und Infrastruktur. Dies basiert auf dem in Deutschland geltenden Grundprinzip, dass der Staat Einrichtungen nur dann selbst betreiben soll, wenn sich kein anderer Anbieter sozialer Dienste findet (Subsidiaritätsprinzip).
\nDaraus ergibt sich die folgende Aufgabenteilung: Die öffentliche Verwaltung stellt Unterstützungsbedarfe fest, bewilligt notwendige Leistungen und beauftragt dann einen Anbieter sozialer Dienste mit der Umsetzung. Die sozialen Dienste werden dafür von der öffentlichen Hand finanziert.
\nFrüher lagen die Einrichtungen und Dienste ausschließlich in der Hand der gemeinnützigen Wohlfahrtspflege, die kraft Gesetzes einen eigenen Auftrag zur Mitgestaltung sozialer Unterstützung hat. Die Finanzierung erfolgte durch direkte Zuschüsse. Es wurde geplant, welche Einrichtungen welches Typs und in welchem Umfang benötigt werden und diese wurden dann direkt finanziert. Fachlich spricht man hier von ‚Zuwendungen‘. Sie deckten die Kosten der Einrichtungen unabhängig von deren Auslastung. Auf der anderen Seite konnten und durften keine Überschüsse erwirtschaftet werden.
\nEine wesentliche Veränderung ergab sich auch hier mit der Einführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (Achtes Sozialgesetzbuch, SGB VIII) im Juni 1990. Mit diesem Gesetz wurden als Finanzierungsinstrumente ‚Leistungs- und Vergütungsverträge‘ sowie ‚prospektive Entgelte‘ eingeführt. Zwischen der öffentlichen Verwaltung und jedem Leistungsanbieter werden Verträge geschlossen, in denen genau beschrieben wird, welche Leistungen zu erbringen sind und welche Vergütung dafür im Einzelfall berechnet werden kann. ‚Prospektiv‘ bedeutet, dass die Vergütung für einen zukünftigen Zeitraum kalkuliert wird und keine Nachberechnung erfolgt, falls sich später herausstellt, dass diese nicht ausreichend sein sollte.
\nDamit tragen die Leistungsanbieter das volle Risiko der Auslastung ihrer Einrichtung. Zudem kann die Verwaltung nun zwischen verschiedenen, vertraglich gebundenen Anbietern wählen. Die Folge war, dass ein Preiswettbewerb entstanden ist.
\nUm diesen Wettbewerb zu verschärfen, wurden mit einer späteren Gesetzesänderung neben den gemeinnützigen Anbietern, die keine Gewinne erwirtschaften dürfen, privatgewerbliche Anbieter zugelassen. Wer Gewinne erwirtschaften will, verschärft den Preiswettbewerb. Die privaten Anbieter sparten ohne Tarifbindung bei den Gehältern. Um in diesem Markt weiterhin konkurrieren zu können, haben die gemeinnützigen und öffentlichen Anbieter daraufhin ihre Tarifverträge neu verhandelt. Unter der Drohung der Schließung gemeinnütziger Einrichtungen wurde das Tarifniveau deutlich gesenkt (z.B. durch den Wechsel vom früheren BAT zum TVöD).
\nDas Grundprinzip der Finanzierung über Leistungs- und Vergütungsverträge wurde auf andere Bereiche wie die Pflege, die Sozialhilfe oder die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen übertragen. Es wird in fast allen Bereichen des Sozialwesens angewendet und durch neue gesetzliche Rahmen stetig weiterentwickelt. Über die Inhalte und Gestaltung der Verträge kann von der öffentlichen Hand Einfluss darauf genommen werden, welche Regeln auf den darüber geschaffenen ‚künstlichen Märkten‘ gelten. Mit jeder Entwicklungsstufe steigen in der Regel der Wettbewerbsdruck und die Anforderungen an die Leistungsanbieter in Bezug auf Wettbewerbsfähigkeit, die Qualität der Leistungen, Nachweispflichten oder die wirtschaftlichen Risiken.
\nAll diese Entwicklungen haben bislang aber nicht das gesetzte Ziel erreicht, die Fallzahlen und / oder die Ausgaben zu senken. Diese folgen nun einmal den entstehenden Unterstützungsbedarfen von Betroffenen, soweit gesetzliche Ansprüche bestehen. Zunehmende soziale Notlagen oder zunehmende soziale Spaltungen in einer Gesellschaft führen zu steigenden Ausgaben in der Jugendhilfe oder Sozialhilfe.
\nDeshalb wurden in der vergangenen Legislaturperiode zwei große Reformen auf den Weg gebracht:
\nBeide Reformen sind aktuelle Beispiele für den Umbau und Abbau des Sozialstaates unter SPD-geführten Ministerien oder Landesregierungen, auf die in den nächsten Teilen dieser Artikelserie näher eingegangen wird.
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